Por: Paula Amaya, voluntaria de Clima de Cambios
Los conflictos entre las comunidades indígenas y el Estado no son ajenos a la memoria colectiva peruana. Episodios como el del Baguazo —en el que la protesta de pueblos indígenas, motivada por la promulgación de normas que consideraban una vulneración de sus derechos, derivó en enfrentamientos violentos con la Policía que dejaron muertos y desaparecidos— son prueba de las profundas tensiones que oponen al gobierno peruano y las comunidades indígenas en temas como el territorio, los recursos naturales y la participación en decisiones que las afectan directamente. Así, se resalta la necesidad de implementar adecuadamente el derecho a la consulta previa, reconocido internacionalmente, para obtener un mecanismo efectivo de diálogo.
El derecho a la consulta previa es un derecho humano colectivo exclusivo de los pueblos indígenas, reconocido en el Convenio 169 de la OIT, el cual Perú suscribe. Se aplica únicamente cuando una medida puede afectar sus derechos colectivos, como cuando el Estado otorga una concesión de sus tierras a empresas para proyectos extractivos o de infraestructura, pues su objetivo es asegurar el ejercicio efectivo de esos derechos. No debe confundirse con derechos individuales, como el de participación ciudadana, y no busca necesariamente llegar a acuerdos o consentimiento, sino un proceso de diálogo transparente para incorporar sus opiniones en la toma de decisiones. Por ello, la responsabilidad de garantizar que las consultas se realicen adecuadamente recae en los gobiernos.
Sin embargo, en la práctica, se exponen serias deficiencias que impiden un diálogo efectivo entre las partes involucradas; de lo contrario, no persistirían recuerdos de enfrentamientos entre el Estado peruano y comunidades indígenas originados precisamente en ese contexto.
Como señala O’Diana Rocca, uno de los principales problemas radica en el momento en que se decide aplicar la consulta previa: mientras que en el caso de las concesiones de hidrocarburos esta se realiza en una etapa muy temprana del proceso, cuando ni siquiera una empresa ha recibido la concesión; en el sector minero, suele llevarse a cabo mucho después, no solo cuando ya existe una empresa concesionaria, sino cuando esta ya ha establecido vínculos sociales con la comunidad nativa o campesina. Esto impacta negativamente en el proceso de diálogo con las comunidades, pues no se puede mantener un diálogo informativo de buena fe si no existe ninguna noción sobre lo que serán dichos proyectos, o si las empresas van comprando la simpatía generando expectativas o compromisos.
Y sea el momento que sea dentro del proceso de concesión, muchas comunidades indígenas han expresado su consternación respecto a la poca transparencia para otorgar información. Según Alva-Alvarado, en varios casos, la entidad promotora no había compartido documentos clave —como el estudio de impacto ambiental o el contrato modelo de concesión— y, además, se presentaron casos de mala traducción de documentos. Sin duda, una vulneración de sus derechos, puesto que no pueden saber con exactitud las implicancias que representan las concesiones en sus vidas.
Imagen: Red Internacional de estudios Interculturales PUCP
El desvío del propósito original de la consulta previa
Otro punto importante a considerar es que estas comunidades suelen carecer de servicios básicos, lo que se traduce en una baja calidad de vida. Por ello, muchas veces, se malinterpreta el verdadero propósito de la consulta previa, asumiéndola como una única oportunidad para obtener la atención de esas necesidades y terminan cediendo debido a su limitado poder de negociación. Como señala Alva-Alvarado, existen actas en las que se expresan la voluntad, expectativas y críticas de los pueblos indígenas respecto a la explotación de sus territorios, en ellas se reflejan demandas que, en su mayoría, están vinculadas a servicios que el Estado debería garantizar, así como solicitudes dirigidas directamente a la empresa extractiva, como empleos o infraestructura. En consecuencia, se termina desplazando el enfoque central de la consulta —relacionado con el análisis del proyecto extractivo y sus impactos— hacia demandas sociales no satisfechas.
Las comunidades indígenas necesitan comprender plenamente qué aspectos de sus vidas están poniendo en juego a cambio de entregar sus tierras: el impacto ambiental de los proyectos extractivos, las consecuencias sobre su salud, sus tradiciones ancestrales y la forma en que desarrollan sus vidas día tras día. Sin embargo, el Estado peruano sigue quedándose corto al ofrecerles un proceso de consulta previa verdaderamente transparente. Y lo que está en juego no es solo un territorio, sino las formas en las que conciben su vida, las cuales podrían desaparecer sin siquiera haber sido escuchadas.
Fuentes:
Alva-Arévalo, A. (2020). De la teoría a la práctica: evaluando las consultas sobre hidrocarburos en el Perú desde la perspectiva de los estándares internacionales de derechos humanos. Deusto Journal of Human Rights, (5), 155-186. https://doi.org/10.18543/djhr.1793
O’Diana Rocca, R. (2022). La consulta previa en actividades extractivas: un análisis del balance y propuestas a 10 años de su aplicación en el Perú. Derecho & Sociedad, (58), 1-19. Recuperado a partir de https://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoysociedad/article/view/25692
Organización Internacional del Trabajo. (2015). Convenio núm. 169 de la OIT: El derecho a la consulta. Oficina Regional para América Latina y el Caribe. https://www.ilo.org/sites/default/files/wcmsp5/groups/public/@americas/@ro-lima/documents/publication/wcms_445528.pdf
